Nové kompetence ve vztahu k vodám
autor:
Kind, M.
publikováno v 05/1997
rubrika: Stati
str. 398
Autor článku se zabývá novými kompetencemi na úseku vodního hospodářství a analýzou příslušných právních předpisů dospívá k závěru, shodnému s judikaturou Vrchních soudů, že Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství s výjimkami výslovně uvedenými v zákoně, a že totéž ministerstvo je subjektem s právem hospodaření k akciím společností Povodí, protože ono je tou organizací pověřenou úkoly, k jejichž plnění majetek převážně slouží.
I. VYMEZENÍ
PROBLÉMU
Zákon
č. 272/1996 Sb. (účinný dnem vyhlášení), kterým se provádějí některá
opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a
mění a doplňuje zákon bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. a zákon č. 97/1993
Sb., stanovil mimo jiné v ustanovení § 2 bod 12, že podle §
15 odst. l zákona bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. Ministerstvo zemědělství
je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství, s výjimkou
ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany
jakosti povrchových a podzemních vod. Naopak ode dne účinnosti tohoto
zákona Ministerstvo životního prostředí je podle ustanovení § 19
odst. 2 zákona bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. ústředním orgánem státní
správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a
ochranu jakosti povrchových a podzemních vod.
Kompetence
v oblasti státní správy vodního hospodářství stanoví zákon bývalé ČNR
č. 130/1974 Sb., ve znění pozdějších novel, tak jak bylo vyhlášeno
pod č. 458/1992 Sb.
V praxi
vznikají spory o to, co které ministerstvo vlastně má a může,
konkrétně, co vlastně zbylo Ministerstvu životního prostředí.
II. OBDOBNÝ
PROBLÉM
Nutno
upozornit na to, že nejde o jediný sporný případ.
Zákon
č. 272/1996 Sb. stanovil mimo jiné v § 2 bod 12, že nadále podle
§ 14 odst. l zákona č. 2/1969 Sb. v platném znění Ministerstvo
pro místní rozvoj je příslušným ústředním orgánem státní správy ve
věcech regionální politiky, včetně regionální podpory podnikání,
politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu
bytů a nebytových prostor (...).
Na
druhé straně ustanovení § 11 zákona č. 96/1993 Sb., podobně jako
třeba ustanovení § 15 téhož hovoří o působnostech Ministerstva
financí (používají legislativní zkratky „ministerstvo",
kterým se podle § 2 odst. l téhož zákona rozumí právě
Ministerstvo financí). Podobně jsou stanoveny v oblasti státní
finanční podpory hypotéčního úvěrování bytové výstavby působnosti
Ministerstva financí nařízením vlády č. 244/1995 Sb. (například v
ustanovení § 5 odst. 2 nebo v § 7).
Zákon
č. 272/1996 Sb. se těchto kompetencí výslovně nedotkl.
Při
výkladu vztahu právních norem platí ovšem zásada, že zvláštní zákon
má přednost před zákonem obecnějším (lex specialis derogat generali).
V případě, kdy tutéž věc upravuje zvláštní zákon i zákon obecnější,
platí vždy onen zvláštní zákon, a ustanovení zákona obecného nelze
použít (tak o nabývání vlastnictví bytů platí zvláštní zákon a
obecných ustanovení o vlastnictví v zákoníku občanském jde použít jen
tam, kde úprava ve zvláštním zákoně chybí). V případě kompetencí
ústředních orgánů státní správy je zcela nepochybně obecným předpisem
zákon o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
(zákon bývalé ČNR č. 2/1969 Sb. ve znění zákonů, které jej mění a
doplňují), zvláštními předpisy jsou pak předpisy (zákony) upravující
jednotlivé kompetence ústředních orgánů státní správy ve zvláštních
případech.
Je
tedy zcela nepochybné, že předpisy stanovící konkrétní kompetence
konkrétního ústředního orgánu státní správy v konkrétní oblasti či
věci, například v oblasti stavebního spoření a jeho státní podpory
nebo v oblasti státní finanční podpory hypotéčního úvěrování bytové
výstavby jsou zvláštními předpisy oproti předpisům, stanovícím obecně
pro všechny případy kompetence ústředních orgánů státní správy.
Jak
zákon č. 96/1993 Sb., tak i nařízení vlády č. 244/1995 Sb. jsou tedy
zvláštními předpisy, jež mají přednost před obecnou úpravou v zákoně
bývalé ČNR č. 2/1969 Sb.
Doplňme,
že na tom nic nemění skutečnost, že posledně citovaný zákon č. 2/1969
Sb. byl novelizován zákonem z 11.10. loňského roku, tedy zákonem
výrazně novějším. V případech, kdy jeden zákon má přednost před
druhým z důvodu, že je zákonem zvláštním oproti druhému obecnému,
totiž neplatí zásada, že pozdější zákon ruší dřívější - ta platí
jenom tam, kde jde o zákony stejného stupně obecnosti či naopak
speciality. Tak zcela nepochybně platí pro oblast tzv. zemědělských
restitucí zvláštní úprava v zákoně č. 229/1991 Sb., o úpravě
vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, stejně pro
oblasti mimosoudních rehabilitací úprava nájemních vztahů podle
zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, a nikoli obecná
úprava v občanském zákoníku, ačkoli je zavedena zákonem pozdějším (č.
509/1991 Sb.). Podobně nemá v případě speciality jednoho předpisu
význam ani to, že obecný předpis má vyšší právní sílu. Tak vlastník
vozidla musí postupovat podle předpisů nižší právní síly (vyhlášek)
ohledně technického stavu svého vozidla a nikoli podle obecných
ustanovení občanského zákoníku, podle nichž by byl oprávněn věc
(vozidlo) bez dalšího prostě užívat (podle § 123 občanského
zákoníka je vlastník oprávněn předmět svého vlastnictví užívat).
Podmínkou
ovšem je, aby odvozený právní předpis byl vydán v souladu se zákonem,
což však v případě nařízení vlády č. 244/1995 Sb. nikdo nezpochybňuje
(ani zpochybňovat nemůže).
Připomínám
tedy, že navíc samotný zákon č. 272/1996 Sb. rozdělení zákonů na
obecné a zvláštní respektuje, když v ustanovení § l odst. 5
stanoví, že dosavadní působnost vyplývající ze zákonů a dalších
právních předpisů (jimiž lze rozumět jen zákony a další právní
předpisy jiné než zákon bývalé ČNR č. 2/ 1969 Sb. a jeho novel - to
jest zákony zvláštní - jinak by totiž bylo použito dikce „z
tohoto zákona" a rozhodně ne množného čísla) přecházejí ze zde
uvedených ústředních orgánů státní správy na jiné - a pokud jde o
Ministerstvo pro místní rozvoj, stanoví jen, že na něj
přecházejí ze zvláštních zákonů plynoucí kompetence Ministerstva
hospodářství (výslovně viz § l odst. 5 písmeno a bod 4). V
ustanovení § l odst. 5 však nestanoví ani jeden (tedy žádný)
případ přechodu kompetence stanovené zvláštním právním předpisem z
Ministerstva financí. To potom znamená, že zákon č. 272/1996 Sb.
kompetence Ministerstva financí stanovené zvláštními právními
předpisy zachovává.
Tedy:
zákon č. 272/1996 Sb. se nedotkl působností Ministerstva financí
stanovených zvláštními právními předpisy, ale zachoval je. Stejně tak
se nedotkl působnosti jiných ústředních orgánů státní správy,
stanovených zvláštními právními předpisy, pokud výslovně
nestanovil, že přecházejí na jiný ústřední orgán.
III. ZPÁTKY K
VODĚ (ANEB ZÁKON O STÁTNÍ SPRÁVĚ VE VODNÍM HOSPODÁŘSTVÍ)
Výše
jsem si dovolil dovodit, že pokud změna kompetencí není provázena
změnou zvláštních předpisů upravujících kompetence státních orgánů,
zůstávají tyto kompetence zpravidla nedotčeny. Jenže v případě
vodního hospodářství tomu tak není. Podle § 15 odst. l
novelizovaného znění kompetenčního zákona (č. 2/1969 Sb.) je totiž
Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní správy pro vodní
hospodářství - tedy vykonává na daném úseku státní správu.
Je
ale nutno dále upozornit na ustanovení § l zákona bývalé ČNR č.
130/ 1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství ve znění
pozdějších novel (úplné znění viz č. 458/1992 Sb.). Podle tohoto
ustanovení státní správu na úseku vodního hospodářství vykonávají
vodohospodářské orgány, mezi které jako ústřední vodohospodářský
orgán patří Ministerstvo životního prostředí.
Nyní
tedy jeden zákon stanoví, že státní správu - a to veškerou -
vykonávají vodohospodářské orgány a ústřední vodohospodářský orgán, a
jiný zákon stanoví, že ústředním orgánem státní správy ve vodním
hospodářství je (s určitou výjimkou) Ministerstvo zemědělství.
Podle
§ 15 odst. l novelizovaného znění kompetenčního zákona (č.
2/1969 Sb.) je tedy Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státní
správy pro vodní hospodářství - tedy vykonává na daném úseku státní
správu, a protože je ústředním orgánem státní správy, nutně ji
vykonává jako ústřední vodohospodářský orgán. Zákon č. 130/1974 Sb.
potom specifikuje právě to, v čem tento výkon státní správy konkrétně
spočívá: není tedy zákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval
použití obecné úpravy (tedy stanovil by něco zvlášť, to jest jinak),
ale jenom rozpracovává detailně, v čem to obecné vlastně spočívá.
Po účinnosti
zákona č. 272/1996 Sb. je tedy Ministerstvo zemědělství ústředním
vodohospodářským orgánem (s výjimkou kompetencí na úseku ochrany
přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti
povrchových a podzemních vod).
IV. JUDIKATURA
Jakkoli
od účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. uplynula opravdu jen velmi krátká
doba, je již k dispozici judikatura obou správních senátů Vrchního
soudu, přicházejících v úvahu pro rozhodování o žalobách proti
rozhodnutím obou zmíněných ministerstev (senáty 6 A a 7 A Vrchního
soudu v Praze totiž jako jediné rozhodují ve správním soudnictví o
žalobách proti ministerstvům a ministrům).
V
rozsudku Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 7A 81/94 se uvádí, že „i
když žalobou napadené rozhodnutí vydalo v roce 1994 Ministerstvo
životního prostředí v rámci své tehdejší kompetence, má postavení
žalovaného nyní Ministerstvo zemědělství, ... vzhledem k tomu, že v
řízení ...má příslušný orgán postavení žalovaného přímo ze zákona...
nemůže na tom nic měnit to, že v žalobě je jako žalovaný označeno
Ministerstvo životního prostředí."
V
rozsudku sp. zn. 6A 183/94 pak Vrchní soud v Praze zase konstatoval,
že „v řízení o povolení vodohospodářského díla nejde o ochranu
přirozené akumulace vod nebo ochranu vodních zdrojů...ani o ochranu
jakosti povrchových a podzemních vod...proto k povolování
vodohospodářských děl je napříště příslušné v úrovni ústředního
orgánu státní správy Ministerstvo zemědělství...proto soud musel věc
vrátit k řízení nikoli Ministerstvu životního prostředí, ale
Ministerstvu zemědělství..."
Oba
judikáty jsou v souladu se shora vyslovenými závěry, nebo raději
naopak, výše vyslovené závěry jsou v souladu s existující, jak se
zdá, již konstantní judikaturou.
Pokud
by tedy nadále nebyla respektována skutečnost, že Ministerstvo
zemědělství je ústředním vodohospodářským orgánem, vedlo by to k
tomu, že soudy by stejně s Ministerstvem zemědělství jednaly s
účastníkem řízení a naopak rozhodnutí jiného ministerstva po
účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. by odmítaly jako nicotná. To by
samozřejmě nejspíše vedlo k paralyzování státní správy na úseku
vodního hospodářství vůbec.
V ...A JINÉ
ASPEKTY
Ministerstvo
životního prostředí v minulosti založilo akciové společnosti Povodí.
Podobně
jako v případě rozhodování orgánů státní správy se asi nelze vyhnout
ingerenci soudu (například rejstříkového) ani do výkonu práv
akcionáře u akciových společností původně založených Ministerstvem
životního prostředí. K těmto akciím vykonávalo zmíněné ministerstvo
právo hospodaření. Podle § 761 obchodního zákoníku se právo
hospodaření řídí i nadále dosavadními předpisy, včetně výslovně
zmíněného ustanovení § 65 hospodářského zákoníku pak - podle §
65 odst. l hospodářského zákoníku právo hospodaření vykonává zásadně
ten subjekt, který je pověřen úkoly, k jejichž plnění majetek zcela
nebo převážně slouží. Nelze vyloučit, že by i bez dalších úkonů
dotčených ministerstev krajské obchodní soudy, jež vedou obchodní
rejstříky, případně Vrchní soudy jako soudy odvolací zaujaly
stanovisko, že subjektem s právem hospodaření je Ministerstvo
zemědělství, protože ono je tou organizací (ústředním orgánem státní
správy vodního hospodářství), pověřenou úkoly, k jejichž plnění
majetek převážně slouží.
Tedy:
Ministerstvo životního prostředí založilo ke správě vodních toků
akciové společnosti, a nyní je ústředním orgánem státní správy v této
oblasti Ministerstvo zemědělství.
Nutno
zmínit, že samo o sobě obecně to právní význam nemá (v daném
konkrétním případě však podle mého názoru ano).
Po
účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. je tedy Ministerstvo zemědělství
ústředním vodohospodářským orgánem (s výjimkou kompetencí na úseku
ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany
jakosti povrchových a podzemních vod).
Podle
ustanovení § 5 písmeno o) zákona č. 130/1974 Sb. nyní tedy
Ministerstvo zemědělství rozhoduje o rozsahu povinností popřípadě
oprávnění správců vodních toků (...) pokud nejde o rozhodování podle
správního řádu. Správci vodních toků jsou dnes ovšem obchodními
(konkrétně akciovými) společnostmi a jejich zakladatel může na ně
vykonávat vliv v souladu s ustanoveními obchodního zákoníku jen
rozhodováním na valné hromadě nebo rozhodováním jediného akcionáře,
jež rozhodování valné hromady nahrazuje. V konkrétním případě je
proto pro výkon státní správy nezbytné disponovat oprávněním
akcionáře: má-li Ministerstvo zemědělství nebo kterékoli jiné
rozhodovat o rozsahu povinností popřípadě oprávnění správců vodních
toků (...) pokud nejde o rozhodování podle správního řádu, může tak
činit jen jako akcionář správce vodního toku.
Z
platných právních předpisů tedy plyne, že ústředním vodohospodářským
orgánem je nyní Ministerstvo zemědělství, s výjimkami v zákoně č.
272/1996 Sb. výslovně uvedenými. Navíc již existuje judikatura, která
potvrzuje, že soudy věc chápou právě takto - to znamená, že jednají
jako s účastníkem řízení jen s Ministerstvem zemědělství a rozhodnutí
jiného orgánu by považovala za vydání nepříslušným orgánem (a tedy
nicotná). Nelze ani vyloučit, že by i bez dalších úkonů dotčených
ministerstev krajské obchodní soudy, jež vedou obchodní rejstříky,
případně Vrchní soudy jako soudy odvolací zaujaly stanovisko, že
subjektem s právem hospodaření k akciím společností Povodí, a.s., je
Ministerstvo zemědělství, protože ono je tou organizací (ústředním
orgánem státní správy vodního hospodářství) pověřenou úkoly, k
jejichž plnění majetek převážně slouží.
Možné další volby :
- zobrazit všechny články autora
Kindl Milan
-
zpět na články v této rubrice vydané v roce
-
zobrazit články všech rubrik v roce
Připravované volby:
- tisk
- zaslání upozornění na článek e-mailem
- zaslání celého textu emailem
- uložení ve formátu pdf
- uložení ve formátu txt